Gráficos 6: Primeiras observações sobre a “expansão da USP” frente à expansão dos repasses à USP

Que a situação financeira atual da USP é delicada, há pouca discussão. Contudo, como sabemos, há grande disputa sobre as causas principais dessa situação.

De um lado, a reitoria responsabiliza diretamente por esse cenário o crescimento do número de funcionários e o recente plano de carreira que teria elevado de modo irresponsável os gastos com folha de pagamento da universidade. Já avaliamos em outro post o primeiro argumento, mostrando que não é verdadeiro. E no post anterior, começamos a problematizar o segundo e principal, sobre o aumento salarial. Voltaremos a esse ponto com mais detalhes na semana que vem.

Hoje, oferecemos uma primeira análise, inicial, sobre os argumentos frequentemente oferecidos pelo outro lado desse embate, isto é, pelos críticos da reitoria, em especial os servidores e estudantes em greve e os movimentos sociais que os apoiam. Esses movimentos em geral sugerem outras razões para o cenário atual. Principalmente, apontam que a USP viria sendo alvo de expansão que não foi acompanhada do aumento de recursos a ela destinados – além de acusarem reitorias anteriores de gastos desnecessários com construções e aquisições imobiliárias.

Não é simples verificar a veracidade desses argumentos, especialmente o principal, que acusa a expansão da universidade de ter ocorrido acima dos aumentos de receitas da USP. Dois são os motivos para que isso seja difícil. Um é o fato de que enquanto os anuários estatísticos da USP possuem dados anuais em série histórica referente aos valores liberados pelo tesouro do estado de São Paulo, não há discriminação e muitas vezes informação alguma sobre verbas adicionais e sobre receitas adicionais. Por exemplo, sobre outras fontes de receitas da USP além do dinheiro regular vindo do estado. O outro motivo, ainda mais grave, é que embora os críticos da reitoria falem frequentemente em “expansão” da universidade, não há clareza sobre qual seria a definição desse conceito. E a partir daí, fica difícil saber como medir essa expansão.

Nesse sentido, para esta abordagem inicial adotamos as seguintes opções. No que se refere à receita da USP, trabalhamos com o que os anuários chamam de “liberação” de verba do estado – o que, suspeitamos, na quase totalidade se refere ao repasses do ICMS de que a USP tem direito. Como esse dado está presente em todos os anuários, ele nos permite uma boa comparação histórica. Vale ressaltar que todos os valores de repasses foram atualizados a valores de maio de 2014 usando como deflator o índice IGP da FGV (o motivo por usarmos tal índice é que é o mesmo usado nos anuários estatísticos quando deflacionam valores).

Já no que se refere a medir a expansão da USP, optamos por começar, hoje, por considerar a evolução das seguintes informações sobre a universidade: número de docentes, número de funcionários, número de alunos de graduação, número de alunos de pós-graduação, número de cursos (graduação+pós) ministrados e área total construída na USP.

Assim sendo, o gráfico a seguir apresenta a evolução desses dados, bem como das verbas liberadas pelo estado, em comparação ao valor que tinham em 1989, que é o ano inicial da autonomia financeira da USP. Números da expansão da USP desde a autonomia financeira (1989=1) Em resumo, essa figura permite visualizar quais dos números da universidade que vêm crescendo acima dos recursos repassados pelo estado. Reparem, por exemplo, que na contramão do discurso comum do reitor (e como já havíamos indicado nos primeiros posts), o número de docentes e de funcionários chegou a 2013 praticamente igual era em 1989, após um leve crescimento iniciado em 2008. O número de funcionários, na verdade, ficou até abaixo do que era em 1989. Além disso, entre 1989 e 2008, na verdade em todos os anos houve menos funcionários e menos docentes do que havia em 1989.

Ao mesmo tempo, fica claro que vem de fato havendo uma expansão do número de cursos que se deu, em alguns momentos, em ritmo superior ao crescimento dos repasses do estado. Ainda assim, pode-se dizer que no geral número de cursos seguiu de perto o padrão de crescimento do repasse do estado. Assim como aconteceu com o número de graduandos. Contudo, fica evidente que tendo 1989 como referência, houve uma explosão do número de pós-graduandos e um considerável crescimento da área construída da USP, ambos em ritmo maior do que o crescimento dos repasses à universidade. O crescimento da área construída foi bastante constante ao longo do tempo, enquanto o do número de pós-graduandos não: houve um pulo súbito no número de pós-graduandos, aumento de cerca de 50%, no exato momento do aumento oficial da alíquota do ICMS que é repassado à USP, ou seja entre 1994 e 1995. Depois disso, o crescimento segue intenso, passando de 1,5 vezes em 1995 o que havia em 1989 para 2 vezes em 2009. Desde então, nota-se nova aceleração desse crescimento.

Aparentemente, o momento de aumento da alíquota de ICMS repassado à USP foi um marco relevante. À primeira vista, parece um aumento pequeno: entre 1989 e 1995 a USP recebia 4,46% do ICMS estadual e, depois ao aumento, passou a receber 5,0295%. Contudo, trata-se de crescimento de 12,8% na fatia que cabe à universidade, de um ano para o outro. Mais importante ainda, na época o movimento pelo aumento do repasse era realmente amplo: havia a percepção clara de que a autonomia havia sido dada com recursos insuficientes. Por exemplo, já no ano inicial da autonomia, reportagem da Folha de São Paulo acusava que “as universidades estaduais paulistas podem ficar sem dinheiro para pagar suas contas em fevereir. A verba de 8,4% [alíquota geral de então para as 3 universidades] da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (…) mal dá para cobrir as despesas da folha de pagamento”. A manchete era sintomática: “Autonomia ameaça orçamento de universidades estaduais” (FSP, 14/02/1989, página C6). De 1989 a 1994, a pressão foi constante, no sentido de sensibilizar o governo estadual de que haviam, ao decretar a autonomia universitária, subestimado as necessidades financeiras.

Assim, foi dado então um aumento da alíquota em 1995, para os valores que conhecemos hoje. Uma nova realidade financeira parece ter sido estabelecida ali, permitindo até mesmo a rápida e imediata expansão no número de pós-graduandos, bem como o crescimento contínuo, mas mais suave, do número de graduandos e de cursos. Vejamos por exemplo o gráfico a seguir, que é exatamente o mesmo que o anterior, mas agora tomando como ano de referência o primeiro depois da nova alíquota, ou seja, 1996. Números da expansão da USP desde o último reajuste da alíquota de repasse de ICMS (1996=1) É possível notar que todos os dados da USP que utilizamos aqui cresceram acima do crescimento dos repasses durante boa parte do período que vai da nova alíquota até 2006. Desde então, o número de funcionários e de docentes cresceu abaixo do crescimento dos repasses, enquanto o resto cresceu ou junto ou acima. Ou seja, de fato, com ambos os momentos no tempo servindo de referência, nota-se que vem havendo certa expansão da USP que se dá realmente acima da expansão das verbas liberadas pelo estado de São Paulo. Sugerindo, assim, que o principal argumento dos críticos da reitoria, incluindo os servidores e estudantes em greve, pode ter um fundo de verdade.

Isso significa que é esse descompasso estrutural o responsável pelo problema atual, imediato, por que passa a USP? Não necessariamente. É possível que essa expansão da USP acima da expansão dos repasses fosse ser compensada no futuro, já que o padrão pode se dar em ondas. Ou ainda, pode ser que esse problema fosse mesmo uma bomba relógio, mas cuja detonação ainda estivesse muito longe no tempo e não seja responsável pela crise financeira atual. Para responder essas e outras questões, precisamos de mais informações. E é exatamente isso que vamos trazer nos próximos posts. Fiquem ligados!

Gráficos 4: Docentes, funcionários e relação com número de alunos da USP desde 1989

Entre os fatores que podem ter contribuído para a crise financeira atual da USP, dois que são sempre lembrados pelo novo reitor e por outras autoridades da universidade são a expansão do quadro de funcionários e a explosão recente de salários. Aqui nós abordamos o primeiro ponto, do aumento numérico de funcionários e de professores. Assim, damos continuidade à proposta de analisar os dados oficiais da USP e pensar sobre a crise financeira.

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É possível reparar, nos gráficos que enviamos aqui, que desde 1989 o número de professores, na verdade, se mantém basicamente o mesmo. Já o número de funcionários cai até 2000 e depois começa apenas a recuperar, lentamente, o que havia em 1989. Considerando o que vimos nos gráficos enviados ontem, isto é, que houve considerável aumento do número de alunos, os gráficos de hoje mostram que isso não se verifica para docentes e funcionários.

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Ao mesmo tempo, na verdade, é possível notar que o crescimento proporcional da verba repassada pelo Estado para a USP (em valores corrigidos para maio/2014 pelo IGP-FGV) foi bem superior à evolução proporcional do número de professores e funcionários. Isso mostra que, proporcionalmente, não houve explosão alguma de número de professores ou mesmo de funcionários. Ainda assim, esses dados não bastam para averiguar se houve explosão de gastos com pessoal.

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Finalmente, podemos avaliar um dos argumentos mais recorrentes sobre a crise financeira da USP: a relação entre alunos e docentes e aquela entre alunos e funcionários. A terceira figura apresenta essas razões para o período 1986-2013. Não houve a explosão proporcional do número de funcionários, de forma que a razão entre alunos e funcionários era de 3,9 alunos por funcionário em 1986, oscilou durante o tempo e chegou ao atual patamar de 4,9 alunos por funcionário.

Por outro lado, a relação alunos/docentes, que já era de praticamente 10 alunos por docente em 1986, praticamente só fez subir durante o período observado, variando apenas na intensidade. Em 1995, com a explosão do número de pós-graduandos (como mostramos ontem), essa relação subiu para 11,5 alunos por docente, e a proporção continuou subindo até o patamar atual, de 14,3 alunos por docente. Por isso, é fato que o número de alunos tenha crescido muito mais intensamente do que o número de docentes nos últimos 20 anos.

Entretanto, ainda falta entender como entram nessa conta os contratos de terceirização de serviços como limpeza e segurança, como se deu a expansão da área construída e do número de cursos e unidades da USP no período, e como as receitas e despesas se distribuem entre tudo isso. Esses são assuntos para os próximos posts.

Gráfico 3: Graduandos e pós-graduandos desde 1989

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O primeiro gráfico apresenta o número de alunos de graduação e pós-graduação para o período 1989 – 2013. É possível notar que em 1995, ano no qual ocorreu o último aumento na alíquota de ICMS repassada à universidade, houve um forte aumento no número de alunos de pós-graduação, de 14 mil para 20 mil alunos. O mesmo, no entanto, não ocorreu na graduação, que manteve-se no patamar de 73 mil alunos em 1995, muito próximo do que já era observado nos anos anteriores. O aumento mais significativo da graduação ocorreu entre 2001 e 2008, que pulou de 78 mil para 109 mil alunos.

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Ainda que o número bruto de alunos na graduação tenha crescido muito, o aumento na proporção de alunos em pós-graduação (147%) da USP entre 1989 e 2013 foi muito superior ao da graduação (47,7%), conforme mostra o segundo gráfico. O principal período que marca essa discrepância teve início justamente quando a USP passou a receber 5% das receitas de ICMS, com crescimento imediato dos programas de pós-graduação e continuidade da estagnação no número de alunos de graduação até 2001. O crescimento da pós-graduação entre 2001 e 2013 foi de 24%, mas não é possível indicar que essa proporção de crescimento mais modesto nos últimos 12 anos reflita políticas de prioridade à graduação, pois os programas de mestrado e doutorado passaram por evolução praticamente ininterrupta nos últimos 19 anos (a maior queda foi de 0,002%, em 2002).

O aumento no valor correspondente às verbas de ICMS (corrigido pelo IGP-FGV para valores de maio/2014), indicado pela linha vermelha tracejada, foi de 57%, superior ao observado para alunos da graduação e muito inferior ao observado para a pós-graduação.

Gráfico 2: Verba liberada pelo Tesouro do Estado de SP (valores corrigidos para maio/2014)

Essa segunda figura mostra os recursos liberados pelo estado de São Paulo para a USP, por ano, desde 1980 até 2013 (em valores de 05/2014, corrigidos pelo IGP-FGV). O repasse de ICMS para as universidades estaduais foi fixado em 8,4% desse imposto em 1989 e aumentado para 9,57% a partir de 1995 (patamar em que está até hoje, com 5,0295% indo para a USP).

Contudo, o gráfico que mostramos deixa claro que, embora a alíquota de ICMS que o estado de São Paulo destina à USP pouco tenha variado, o montante efetivo liberado vem crescendo consideravelmente. O valor passou do equivalente a R$ 1,7 bilhões em 1980 para aproximadamente R$ 4,3 bilhões ano passado. Um crescimento de 153%. Desde 1995, quando a alíquota foi alterada pela última vez, o repasse cresceu 43% (vindo de cerca de R$ 3 bilhões).

Se, por ora, é possível perceber que não é verdade que os repasses ficaram estáveis enquanto a universidade era expandida, isso não significa, é claro, que os gastos da universidade e a expansão da universidade tenham crescido de forma a obedecer ao crescimento das receitas. Veremos mais sobre isso nos próximos posts.