Comparações entre a USP e universidades estrangeiras: em quais termos isso faz sentido?

Por vezes, a comparação entre indicadores da USP e de universidades estrangeiras foi proposta como forma de situar a USP em contextos de gestão e modelos de universidade. As ferramentas de avaliação, no entanto, são bastante subjetivas e distorcidas pelo que entendemos como “universidades de ponta”. Os critérios para ranquear as universidades, geralmente, levam mais em conta os indicadores objetivos de produção acadêmica do que o cumprimento adequado do papel proposto por cada universidade. A proposta deste artigo é avaliar os indicadores de universidades estrangeiras e realizar uma comparação com os da Universidade de São Paulo para, assim, pensar se essas comparações são realmente úteis para entender a “desvantagem” da USP diante das universidades estrangeiras, avaliar se essas comparações podem nos ajudar a entender a atual crise financeira e pensar sobre o modelo de universidade que temos (e queremos).

Coleta de dados e seleção das universidades

O último artigo publicado no blog (http://wp.me/p50mC2-1u) enfatizou a limitação de acesso às informações sobre as políticas e despesas da USP – que descumprem a Lei Federal 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação. Sobre esse aspecto, nem todas universidades estrangeiras selecionadas para realizar esta análise disponibilizam os dados básicos sobre a composição da comunidade universitária e seus recursos orçamentários. Os esforços se concentraram na obtenção de dados sobre quatro variáveis: número de graduandos, número de pós-graduandos, número de professores e total de despesas. Dessas, somente o número de professores está completo para as 31 universidades selecionadas.

O objetivo era selecionar universidades de diferentes países com base na sua classificação em rankings internacionais. As líderes concentram-se somente em Estados Unidos, Reino Unido, Suíça e Canadá, motivo pelo qual o critério de seleção das instituições foi ampliado e inclui mais países. Foram confrontados diferentes índices, para diminuir o viés.

As universidades estadunidenses somam 11 casos na amostra. Também consideramos a inclusão de universidades que não pertencem à Ivy League, grupo de 8 universidades antigas e renomadas do noroeste dos Estados Unidos. Para amenizar o viés que a similaridade do modelo dessas universidades poderia causar, outras 4 universidades estadunidenses bem conceituadas foram incluídas: Caltech, Stanford, MIT e Berkeley.

Reino Unido e Canadá estariam representados por 7 universidades. Porém, as informações da University College London (Reino Unido) e da McGill University (Canadá) não foram encontradas. Assim, o Canadá passou a ter apenas 2 casos e o Reino Unido, 3.

As universidade da América do Sul, da Ásia e da Europa continental possuem problemas similares entre si. Boa parte delas disponibiliza os dados de forma incompleta. Essa foi a causa de excluirmos a Universidade de Buenos Aires e as Católicas do Uruguai e da Colômbia. As universidades japonesas possuem bons dados disponíveis, mas somam apenas 2 casos entre os selecionados.

Ordenação das universidades nos gráficos

Com o objetivo de facilitar a comparação entre os resultados obtidos e a visualização dos gráficos, as universidades são listadas de acordo com sua posição no ranking QS Top Universities, um dos critérios utilizados para seleção dos casos. Exceção será aplicada à análise do número de alunos. Dada a grande disparidade no número de matriculados, a ordenação dos casos será realizada com base no tamanho da comunidade acadêmica e separada em dois gráficos para facilitar a visualização.

A lista completa de universidades e a posição no ranking é apresentada na tabela abaixo:

Posição no ranking QS Top Universities País Universidade
1 EUA MIT
2 EUA Harvard
3 RU Cambridge
5 RU Imperial College
6 RU Oxford
7 EUA Stanford
8 EUA Yale
10 EUA Caltech
10 EUA Princeton
13 EUA Pensilvânia Univ.
14 EUA Columbia
15 EUA Cornell Univ.
17 CAN Toronto Univ.
25 EUA Berkeley
32 JAP Toquio Univ.
35 JAP Quioto Univ.
46 CHN Pequim Univ.
47 EUA Brown Univ.
48 CHN Tsinghua Univ.
49 CAN British Columbia
50 ALE Heidelberg Univ.
53 ALE Técnica de Munique Univ.
65 ALE Munique Univ. (LMU)
71 SUI Genebra Univ.
78 SUI Zurique Univ.
112 FRA Sorbonne
127 BRA USP
166 CHI Católica Univ. – CHI
215 BRA UNICAMP
223 CHI Chile Univ. de
601 URU La República Univ.de

Comunidade universitária

As primeiras observações se referem ao número de alunos relatados por cada universidade. Os casos foram separados de forma a montar dois gráficos, sendo um para instituições com menos de 15 mil graduandos e outro para instituições com mais de 15 mil, conforme justificado acima.

Gráfico 1a

Gráfico 1b

É preciso precaução ao comparar os dois gráficos por conta da escala. O Gráfico 1a vai de 0 a 20 mil alunos, ao passo que o Gráfico 1b vai de 0 a 110 mil alunos. Dito isso, observemos as principais diferenças entre os dois grupos. Em primeiro lugar, é evidente a diferença de localização geográfica entre as universidades de um gráfico e de outro. O Gráfico 1a concentra o grupo de universidades estadunidenses, – com exceção da Berkeley (EUA) – todas as britânicas e todas as japonesas. Do outro lado, no Gráfico 1b, estão todas as universidades sul-americanas, as chinesas, as canadenses e as da Europa continental, com exceção da Universidade de Genebra (SUI). Ou seja, apenas duas das trinta e uma universidades selecionadas escapam do padrão geográfico citado. Outra regularidade se refere à posição no ranking de qualidade. Das dezesseis universidades que compõem o Gráfico 1a, apenas a Universidade Brown (EUA) e a Universidade de Genebra (SUI) não figuram entre as dezesseis mais conceituadas da amostra. Por último, é importante ressaltar o nível de formação dos alunos. Sete universidades do Gráfico 1a possuem mais pós-graduandos do que graduandos, sendo que apenas a Universidade Tsinghua apresenta esse quadro no Gráfico 1b.

O gráfico 2 apresenta o número de alunos por professor. Nesse caso, a diferença dos resultados entre as universidades consideradas melhores e piores é menos drástica. Nas quinze primeiras colocadas da amostra há, em média, 9,9 alunos por professor, com destaque para Cambridge e Yale, cada uma com menos de 3 alunos por professor.

Gráfico 2

A média para o segundo grupo, das dezesseis universidades menos bem colocadas no ranking internacional, por sua vez, é de 20,8 alunos-professor. Essa diferença de médias, no entanto, ainda não nos permite identificar diferença de modelo de gestão das universidades, pois as instituições alemãs apresentam uma relação muito discrepante na relação alunos-professor e puxam para cima a média das menos bem avaliadas. Excluindo-as do cálculo, as universidades piores colocadas passam a ter média de 12,4 alunos por professor, diferença pouco expressiva diante dos 9,9 alunos-professor observados no primeiro grupo.

Despesas orçamentárias

Em média, as universidades que compõem a amostra realizam 2,01 bilhões de dólares em despesas anuais (a média está representada pela linha vermelha do Gráfico 3). Olhando os valores brutos, volta a se evidenciar a diferença de padrão entre as universidades mais bem conceituadas e as menos bem conceituadas, diferença essa mais relevante do que a da relação alunos-professor. Todas as universidades sul-americanas e da Europa continental realizam despesas abaixo da média da amostra e, das sul-americanas, apenas a USP não apresenta menos que a metade da média. A Universidade de São Paulo possui o décimo segundo maior montante de despesas da amostra, 1,76 bilhões de dólares por ano.

Gráfico 3

Dividindo o montante total de despesas pelo número de alunos, a distribuição dos resultados apresenta ainda mais disparidades. O padrão de resultados por localização geográfica observada nos Gráficos 1a e 1b é novamente observada no Gráfico 4.

Gráfico 4

As universidades estadunidenses representam o modelo mais discrepante, sendo que, delas, a Berkeley apresenta a menor relação despesas-aluno e é a única que foi ultrapassada por universidades de fora dos Estados Unidos. Da Universidade Cornell (EUA) em diante, as colunas de despesas por aluno são muito pequenas, não mais ultrapassando 100 mil dólares anuais. As universidades do Reino Unido representam a única exceção do gráfico, pois gastam muito menos por aluno do que as universidades estadunidenses e, ainda assim, figuram entre as 5 melhores posicionadas no ranking. Entre as sul-americanas, nenhuma chega aos 30 mil dólares anuais por aluno. As japonesas, a British Columbia (CAN) e suíças passam a indicar um modelo intermediário entre os dois extremos, ao passo que as da Europa continental e a Universidade de Toronto (CAN) voltam a se aproximar do modelo observado nas sul-americanas.

Como esses números podem nos ajudar? Se seguirmos os modelos “de ponta”, seremos gloriosos?

Os dados acima indicam que a comparação entre as universidades ao redor do mundo não faz tanto sentido se pensarmos apenas nas avaliações de excelência dos rankings internacionais. A diversidade de resultados alcançados parece não estar ligada exclusivamente com recursos orçamentários ou tamanho das comunidades acadêmicas, mas sim com modelos de gestão. De um lado, temos universidades com melhor avaliação. São as que apresentam muitos recursos orçamentários, total de alunos menor e com número similar de graduandos e pós-graduandos. Do outro, temos avaliações piores. São as que apresentam menos recursos orçamentários, muitos alunos e com mais matriculados em cursos de graduação do que de pós-graduação. Parece pouco razoável pensar apenas em termos de rankings internacionais sem que os objetivos e missões das universidades com a sociedade, que impactam diretamente nos números que observamos, sejam avaliados – tarefa que também não fomos capazes de cumprir aqui.

O modelo de gestão da USP e os resultados acadêmicos alcançados estão longe de explicar a atual crise. Entender a atual crise passa pelo entendimento do que somos, por que somos, do que queremos e em quais pontos, dentro do modelo assumido pela USP, estamos com problemas de gestão. Não se trata de amenizar a baixa posição da USP nos rankings internacionais ou de afirmar que há (ou não) necessidade de mais repasses do Tesouro do Estado. Os papéis da USP – como a devolução dos investimentos públicos à sociedade civil em forma de conhecimento, responsabilidade na gestão dos recursos, grau de inclusão social nos cursos de graduação – são compromissos necessários e devemos nos nortear por eles quando buscamos diagnosticar as origens da crise financeira.

Usar Harvard, Princeton, MIT, Oxford e demais como parâmetro de comparação é pouco construtivo. A USP está situada em outro contexto e, pelos resultados que encontramos, parece buscar objetivos diferentes. Se quisermos entender a diferença entre o nosso desempenho e o de outras universidades precisamos saber, antes, com qual tipo de universidade estamos comparando, seus objetivos, modelo de gestão e, principalmente, situá-la em seu contexto pra que a comparação entre números soltos não seja tomada como a comparação entre fatos inquestionáveis que indicam eficiência ou ineficiência.

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Sobre a (falta de) transparência na USP

No Brasil, duas leis impactaram fortemente o processo de planejamento das despesas públicas e os instrumentos de acesso à informação que municípios, estados e União precisam disponibilizar à sociedade: a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal nº 101/2000) e a Lei de Acesso à Informação (Lei Federal nº 12.527/11). Em linhas gerais, a primeira estabelece limites para o endividamento público, metas fiscais e critérios para que determinadas despesas possam ser realizadas, visando a garantir o equilíbrio das finanças públicas. A segunda, por sua vez, estabelece regras para a prestação de contas das despesas públicas e disponibilização de documentos oficiais, tanto no que se refere ao nível detalhamento dos dados disponíveis quanto à facilidade de acesso e formato dos mesmos.

No post de hoje, propomos uma reflexão sobre a aplicabilidade da Lei de Acesso à Informação (LAI) ao caso da USP, tendo em vista a recente crise orçamentária. Já a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) será tratada num post futuro.

Institucionalmente, o que é a USP?

A Universidade de São Paulo é considerada uma “autarquia de regime especial”. As definições não são muito objetivas e, por vezes, abrem margem para confusão sobre quais poderes essas instituições têm (ou não têm) de fato. As autarquias de regime especial são instituições tuteladas pelo Estado, fundadas por meio de decreto e detentoras de autonomia financeira e administrativa. Como tal, a USP é regida por estatuto próprio, com atribuições e direitos específicos para o cumprimento de suas três funções: educação, pesquisa e extensão.

De acordo com o estatuto da USP, o Decreto-Lei Estadual nº 13.855/44 conferiu à universidade o caráter de autarquia. De 1944 em diante, todas as decisões administrativas passaram a ser responsabilidade da Reitoria, ainda que o controle econômico-financeiro fosse de competência da Secretaria de Estado da Fazenda de São Paulo. Em 1988, a Resolução nº 3.461 deu vigência ao estatuto atual da USP. Daquele momento em diante, a USP passou a gerenciar de forma autônoma todos os seus recursos financeiros e manteve sua autonomia administrativa, definindo suas diretorias, a competência de cada órgão, a constituição e as prerrogativas de seus conselhos, por exemplo.

Obviamente, a USP não se tornou uma entidade privada ou um Estado independente. A concessão de tais privilégios é voltada apenas para o cumprimento de suas funções específicas. Com isso, queremos lembrar que todos os demais aspectos aos quais instituições sob tutela do Estado estão subordinadas também contemplam a USP.

A Lei de Acesso à Informação é aplicável à USP, independentemente do caráter de autarquia de regime especial, conforme debatemos a seguir.

Transparência na USP

Dentre diversas categorias de órgãos submetidos à LAI, estão autarquias e demais entidades controladas direta ou indiretamente por municípios, estados e União. Sendo a USP uma autarquia de regime especial – e não havendo inciso que indique isenção específica às autarquias de “regime especial” –, é absolutamente razoável supor que a USP esteja sujeita às determinações dessa Lei.

De acordo com a LAI, todas as informações e documentos existentes que sejam de possível interesse público deveriam ser, espontaneamente, disponibilizados pelo órgão público por meios facilmente acessíveis (como sítios eletrônicos). No caso de indisponibilidade, as razões que limitam o acesso a determinado documento ou informação devem ser apresentadas ao cidadão.

Quais informações não podem ser acessadas em hipótese alguma pelos cidadãos? Há duas exceções principais para aplicação do sigilo. A primeira visa a proteger o direito individual de não exposição de informações pessoais. A LAI não chega a listar quais informações pessoais são restritas. No caso dos servidores públicos, por exemplo, pode-se tomar como informações pessoais o número de documentos, nome de dependentes e endereço residencial. A segunda exceção se aplica a informações “imprescindíveis” para a segurança do Estado e da sociedade e, nesses casos, o sigilo das informações só é válido para (i) a parte potencialmente danosa da informação e (ii) enquanto a informação oferecer risco. Ou seja, se parte de um documento sigiloso não oferecer risco algum, ela pode ser divulgada.

Tendo em vista a limitada lista de informações sigilosas, deveríamos encontrar com facilidade os dados referentes aos gastos com investimentos, infraestrutura, manutenção de equipamentos, despesas realizadas com programas de permanência estudantil, subsídios dos restaurantes universitários, aquisição de bens duráveis, viagens de docentes e funcionários a trabalho, contratos com empresas de terceirização, aluguel ou compra de equipamentos para pesquisa etc. A USP, porém, não disponibiliza os dados referentes a esses contratos e despesas com facilidade. Os anuários estatísticos catalogam como “outras despesas” todas aquelas que não correspondem ao pagamento de salários. Na categoria de “gastos com pessoal”, todas as despesas correlatas estão agregadas. No Portal da Transparência, o rol de dados disponíveis é bastante limitado (no tempo e nos assuntos a que se referem, sem mencionar o alto grau de agregação e o formato – fechado, em PDF – em que estão disponíveis).

Para o momento de crise e o debate atual, as despesas relativas a salários em categorias específicas de funcionários, o número de funcionários enquadrados nessas categorias ou subcategorias e o valor específico de cada salário pago deveriam ser divulgados, uma vez que esse conhecimento é de interesse público e não apresenta nenhuma ameaça à segurança pessoal dos funcionários (estamos nos referindo aos valores singulares de cada salário pago, contrato assinado, investimento realizado).

E por que essas informações não estão disponíveis? Eis a pergunta do momento. Estamos supondo que não seja pela falta de registro desses dados, nem pela falta de solicitações por parte dos cidadãos, o que é desnecessário para a divulgação, conforme a legislação.

Sabemos que, diante de uma crise financeira, a ausência de dados orçamentários dificulta a compreensão da conjuntura pela comunidade universitária e pela sociedade como um todo, o que também limita a reflexão sobre alternativas, reduz a confiabilidade das informações divulgadas por um ou outro grupo e polariza o posicionamento dos envolvidos no debate. Com base na Lei de Acesso à Informação, acreditamos que a USP devesse disponibilizar todas as informações relativas às políticas da instituição, os documentos dos órgãos (ou unidades) a ela subordinados, atas de reuniões de conselhos e comissões, relatórios referentes aos programas e projetos, metas fiscais, resultados de auditorias, íntegra de contratos e planilhas de pagamento, dados detalhados sobre cada investimento e cada gasto realizado ao longo do tempo, tudo em formato aberto e com acessibilidade.

No próximo post, continuaremos a analisar a conjuntura de crise a partir dos dados disponíveis – e torcemos para que eles estejam cada vez mais disponíveis.