Gráficos 7: Gastos da USP, repasses do Estado e o desvio em relação ao padrão de gastos anterior à gestão Rodas

Gráficos 7: Gastos da USP versus repasses do Estado, e o desvio em relação ao padrão de gastos anterior à gestão Rodas

Como viemos discutindo, há diversas interpretações possíveis sobre as causas da atual crise financeira da USP. O debate vem se concentrando, porém, em dois grupos de afirmações. Por um lado, os críticos da reitoria – entre os quais, servidores e estudantes em greve – apontam que a universidade vem sendo expandida sem o necessário aumento de recursos repassados pelo governo do Estado e, ainda, teria havido um excesso de gastos supérfluos durante a gestão Rodas (2010-2013), por exemplo, com aquisições e construções de imóveis e abertura de escritórios internacionais. Por outro lado, a gestão Zago (atual) acusa o recente plano de carreira dos servidores técnicos e administrativos, negociado pela gestão Rodas, como sendo a origem dos atuais problemas orçamentários da USP.

No último post (clique aqui), começamos a investigar o argumento dos críticos da reitoria, que parecem ter certa razão ao apontar que a USP tem experimentado um crescimento geral (em número de cursos, alunos e área construída, entre outros aspectos) maior do que o aumento proporcional de receitas. Hoje, porém, vamos avançar especialmente sobre o outro lado desse debate – o argumento da gestão Zago. Vamos investigar a evolução dos gastos com pessoal e dos outros gastos da universidade ao longo do tempo, comparando-os depois com a evolução dos repasses do Estado. E vamos verificar, aí, se houve alguma mudança brusca no patamar dos gastos da USP com o novo plano de carreira dos servidores técnicos e administrativos. Como “brinde”, esses dados também nos permitirão verificar se é verdade (ou não) que houve aumento súbito de outros gastos por parte da gestão Rodas.

Plano de carreira

O novo plano de carreira, implantado na gestão Rodas, foi proposto em dezembro de 2010 e aprovado em maio de 2011. O principal objetivo desse plano era, aliado a um aumento das faixas salariais possíveis aos servidores e um aumento no valor do salário básico de todas as faixas, recompensar o bom desempenho com bônus que seriam incorporados ao salário principal.

Esse plano abriu uma possibilidade muito maior de mobilidade horizontal e vertical (no interior de uma mesma carreira, uma vez que não é possível que um servidor suba do nível básico para o técnico ou do técnico para o superior sem a realização de concurso público, como prevê a legislação) na carreira dos servidores, com diferentes níveis, mediante a avaliação de desempenho pelos chefes de departamento com base em diferentes critérios.

Nos primeiros posts, já demonstramos que o valor agregado do gasto com pessoal na USP subiu muito a partir de 2011. O próximo passo é avaliar mais a fundo como isso funcionou.

Evolução dos gastos e dos repasses

No gráfico a seguir, apresentamos a evolução dos gastos da USP com pessoal e com outras despesas. Todos os valores estão apresentados em bilhões de reais e foram devidamente corrigidos para valores de maio de 2014, usando o IGP-FGV como deflator (esse índice foi o escolhido porque é o mesmo usado pelos próprios anuários estatísticos da USP quando fazem correções monetárias). A série histórica começa no ano de 1986, ou seja, três anos antes da autonomia financeira da universidade, que se deu em 1989.

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Fonte: Elaborado a partir dos Anuários Estatísticos da USP, 1986 a 2013. Valores de maio de 2014.

É possível observar que os gastos com pessoal vêm apresentando tendência de crescimento desde que a USP obteve sua autonomia financeira. Mas houve duas grandes mudanças de patamar, dois “pulos” na trajetória. O primeiro, e maior, deu-se de 1994 para 1995, quando esses gastos cresceram aproximadamente 66%. Esse é um momento que reúne diversos eventos. Em 1995 houve, primeiro, substancial aumento de repasses pelo Estado por conta da modificação na alíquota oficial repassada. A USP passou a receber 5,0295% do ICMS estadual, contra os 4,46% que recebia desde 1989. Parece pouco, mas se trata de um crescimento imediato de 13% nos repasses. Já em 1989, havia o diagnóstico claro de que os repasses originais eram insuficientes e poderiam “quebrar” a universidade, transformando a autonomia financeira em uma armadilha. Por exemplo, uma reportagem da Folha de São Paulo acusava que “as universidades estaduais paulistas podem ficar sem dinheiro para pagar suas contas em fevereiro. A verba de 8,4% [alíquota geral de então para as 3 universidades] da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (…) mal dá para cobrir as despesas da folha de pagamento” (FSP, 14/02/1989, página C6). A manchete era sintomática: “Autonomia ameaça orçamento de universidades estaduais”. Não bastasse, o momento coincidiu com o início da estabilização da inflação no país, assim como a última mudança de moeda.

Já o segundo grande salto nos gastos com pessoal deu-se, precisamente, em torno do ano 2010, início da gestão Rodas. E, em especial, de 2010 para 2011, momento da transição para o novo plano de carreira. Ao mesmo tempo, é possível notar que os gastos com outras despesas mantiveram-se em tendência de estabilidade ao longo de praticamente todo o período, com poucas flutuações. Contudo, viveram um salto também na gestão Rodas.

No entanto, para verificarmos melhor esse cenário, vale a pena reproduzir novamente esse gráfico, mas com algumas modificações. Agora incluímos, para efeito de comparação, os repasses do Estado a cada ano (corrigidos para valores atuais, tal como descrevemos anteriormente). Além disso, traçamos linhas de tendência para os gastos, de modo a projetar para o período 2010-2013 os gastos que existiriam com pessoal e com outras despesas casos extrapolássemos a tendência vista entre 1995 e 2010. Em outras palavras, vamos projetar como estariam esses gastos caso não tivesse havido uma quebra na tendência na gestão Rodas. Para fazer isso, limitamos agora a série histórica ao período iniciado em 1995, por conta das especificidades concernentes a esse ano, como explicamos.

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Fonte: Elaborado a partir dos Anuários Estatísticos da USP, 1995 a 2013. Valores de maio de 2014.

O resultado, bastante nítido, é tal que em 2010 – início da gestão Rodas – os gastos da USP passam a ficar muito acima da tendência que vinha sendo seguida de 1995 até então. E isso é verdade tanto no que se refere às outras despesas – indicando que de fato a gestão Rodas trouxe um aumento súbito de gastos diversos da universidade, como sugerem os críticos da postura da reitoria – como no que se refere aos gastos com pessoal – indicando, aí, que houve evidente explosão de gastos com salários na gestão Rodas, tal como aponta a gestão atual da reitoria.

Ambos os saltos são visíveis, mas, evidentemente, o dos gastos com pessoal mostra-se mais ameaçador. Enquanto os gastos anuais com outras despesas cresceram cerca de meio bilhão de reais, os gastos com pessoal aumentaram cerca de 1,5 bilhão de reais. Mais delicado ainda: enquanto os gastos com outras despesas podem ser cortados por decisão administrativa, os gastos com pessoal só podem ser diminuídos com a redução do quadro de pessoal ou com reajuste salarial abaixo da inflação (decréscimo de salário real). Ambas são soluções recentemente aventadas pelo reitor Zago: a primeira através do recente Programa de Demissões Voluntárias, e a segunda através da proposta de reajuste zero para os salários, que em maio de 2014 desencadeou a recente greve de servidores e docentes.

Cabe relembrar que não é nossa intenção aqui defender ou condenar nem as medidas da reitoria nem a greve que essas ensejaram, mas sim averiguar os pressupostos por trás de seus argumentos. Como conclusão, fica claro que os críticos da reitoria têm razão na crítica de que a gestão Rodas explodiu gastos diversos da USP, assim como já havíamos mostrado no post anterior: estruturalmente, parece que a expansão da USP vem muitas vezes se dando acima da expansão proporcional dos repasses.

Porém, também parece ser verdadeiro, e bastante evidente, que a gestão Zago acerta ao apontar que o gasto com pessoal explodiu entre 2010 e 2011, durante a gestão Rodas. Como já tínhamos visto em outros posts que o número de funcionários e de professores pouco ou nada cresceu ao longo do período, fica evidente que a explosão de gastos em 2011 deu-se por conta de aumento salarial, e não de novas contratações. Como também vimos antes, o aumento das faixas salariais dos professores não fugiu ao padrão histórico de seus aumentos salariais, enquanto as faixas salariais dos servidores técnicos e administrativos tiveram aumento abrupto precisamente a partir de 2011. Resta claro que a explosão de gastos com pessoal deu-se com a implantação do novo plano de carreira dos servidores, na gestão Rodas.

Assim sendo, juntando os resultados deste e dos posts anteriores, podemos chegar à interessante conclusão de que os argumentos de ambos os lados – reitoria e seus críticos – são razoáveis. Ainda que os problemas apontados pelos críticos da reitoria não fossem atingir a USP no curto prazo, tivesse sido mantida a trajetória de gastos prévia a 2010.

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Gráficos 6: Primeiras observações sobre a “expansão da USP” frente à expansão dos repasses à USP

Que a situação financeira atual da USP é delicada, há pouca discussão. Contudo, como sabemos, há grande disputa sobre as causas principais dessa situação.

De um lado, a reitoria responsabiliza diretamente por esse cenário o crescimento do número de funcionários e o recente plano de carreira que teria elevado de modo irresponsável os gastos com folha de pagamento da universidade. Já avaliamos em outro post o primeiro argumento, mostrando que não é verdadeiro. E no post anterior, começamos a problematizar o segundo e principal, sobre o aumento salarial. Voltaremos a esse ponto com mais detalhes na semana que vem.

Hoje, oferecemos uma primeira análise, inicial, sobre os argumentos frequentemente oferecidos pelo outro lado desse embate, isto é, pelos críticos da reitoria, em especial os servidores e estudantes em greve e os movimentos sociais que os apoiam. Esses movimentos em geral sugerem outras razões para o cenário atual. Principalmente, apontam que a USP viria sendo alvo de expansão que não foi acompanhada do aumento de recursos a ela destinados – além de acusarem reitorias anteriores de gastos desnecessários com construções e aquisições imobiliárias.

Não é simples verificar a veracidade desses argumentos, especialmente o principal, que acusa a expansão da universidade de ter ocorrido acima dos aumentos de receitas da USP. Dois são os motivos para que isso seja difícil. Um é o fato de que enquanto os anuários estatísticos da USP possuem dados anuais em série histórica referente aos valores liberados pelo tesouro do estado de São Paulo, não há discriminação e muitas vezes informação alguma sobre verbas adicionais e sobre receitas adicionais. Por exemplo, sobre outras fontes de receitas da USP além do dinheiro regular vindo do estado. O outro motivo, ainda mais grave, é que embora os críticos da reitoria falem frequentemente em “expansão” da universidade, não há clareza sobre qual seria a definição desse conceito. E a partir daí, fica difícil saber como medir essa expansão.

Nesse sentido, para esta abordagem inicial adotamos as seguintes opções. No que se refere à receita da USP, trabalhamos com o que os anuários chamam de “liberação” de verba do estado – o que, suspeitamos, na quase totalidade se refere ao repasses do ICMS de que a USP tem direito. Como esse dado está presente em todos os anuários, ele nos permite uma boa comparação histórica. Vale ressaltar que todos os valores de repasses foram atualizados a valores de maio de 2014 usando como deflator o índice IGP da FGV (o motivo por usarmos tal índice é que é o mesmo usado nos anuários estatísticos quando deflacionam valores).

Já no que se refere a medir a expansão da USP, optamos por começar, hoje, por considerar a evolução das seguintes informações sobre a universidade: número de docentes, número de funcionários, número de alunos de graduação, número de alunos de pós-graduação, número de cursos (graduação+pós) ministrados e área total construída na USP.

Assim sendo, o gráfico a seguir apresenta a evolução desses dados, bem como das verbas liberadas pelo estado, em comparação ao valor que tinham em 1989, que é o ano inicial da autonomia financeira da USP. Números da expansão da USP desde a autonomia financeira (1989=1) Em resumo, essa figura permite visualizar quais dos números da universidade que vêm crescendo acima dos recursos repassados pelo estado. Reparem, por exemplo, que na contramão do discurso comum do reitor (e como já havíamos indicado nos primeiros posts), o número de docentes e de funcionários chegou a 2013 praticamente igual era em 1989, após um leve crescimento iniciado em 2008. O número de funcionários, na verdade, ficou até abaixo do que era em 1989. Além disso, entre 1989 e 2008, na verdade em todos os anos houve menos funcionários e menos docentes do que havia em 1989.

Ao mesmo tempo, fica claro que vem de fato havendo uma expansão do número de cursos que se deu, em alguns momentos, em ritmo superior ao crescimento dos repasses do estado. Ainda assim, pode-se dizer que no geral número de cursos seguiu de perto o padrão de crescimento do repasse do estado. Assim como aconteceu com o número de graduandos. Contudo, fica evidente que tendo 1989 como referência, houve uma explosão do número de pós-graduandos e um considerável crescimento da área construída da USP, ambos em ritmo maior do que o crescimento dos repasses à universidade. O crescimento da área construída foi bastante constante ao longo do tempo, enquanto o do número de pós-graduandos não: houve um pulo súbito no número de pós-graduandos, aumento de cerca de 50%, no exato momento do aumento oficial da alíquota do ICMS que é repassado à USP, ou seja entre 1994 e 1995. Depois disso, o crescimento segue intenso, passando de 1,5 vezes em 1995 o que havia em 1989 para 2 vezes em 2009. Desde então, nota-se nova aceleração desse crescimento.

Aparentemente, o momento de aumento da alíquota de ICMS repassado à USP foi um marco relevante. À primeira vista, parece um aumento pequeno: entre 1989 e 1995 a USP recebia 4,46% do ICMS estadual e, depois ao aumento, passou a receber 5,0295%. Contudo, trata-se de crescimento de 12,8% na fatia que cabe à universidade, de um ano para o outro. Mais importante ainda, na época o movimento pelo aumento do repasse era realmente amplo: havia a percepção clara de que a autonomia havia sido dada com recursos insuficientes. Por exemplo, já no ano inicial da autonomia, reportagem da Folha de São Paulo acusava que “as universidades estaduais paulistas podem ficar sem dinheiro para pagar suas contas em fevereir. A verba de 8,4% [alíquota geral de então para as 3 universidades] da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (…) mal dá para cobrir as despesas da folha de pagamento”. A manchete era sintomática: “Autonomia ameaça orçamento de universidades estaduais” (FSP, 14/02/1989, página C6). De 1989 a 1994, a pressão foi constante, no sentido de sensibilizar o governo estadual de que haviam, ao decretar a autonomia universitária, subestimado as necessidades financeiras.

Assim, foi dado então um aumento da alíquota em 1995, para os valores que conhecemos hoje. Uma nova realidade financeira parece ter sido estabelecida ali, permitindo até mesmo a rápida e imediata expansão no número de pós-graduandos, bem como o crescimento contínuo, mas mais suave, do número de graduandos e de cursos. Vejamos por exemplo o gráfico a seguir, que é exatamente o mesmo que o anterior, mas agora tomando como ano de referência o primeiro depois da nova alíquota, ou seja, 1996. Números da expansão da USP desde o último reajuste da alíquota de repasse de ICMS (1996=1) É possível notar que todos os dados da USP que utilizamos aqui cresceram acima do crescimento dos repasses durante boa parte do período que vai da nova alíquota até 2006. Desde então, o número de funcionários e de docentes cresceu abaixo do crescimento dos repasses, enquanto o resto cresceu ou junto ou acima. Ou seja, de fato, com ambos os momentos no tempo servindo de referência, nota-se que vem havendo certa expansão da USP que se dá realmente acima da expansão das verbas liberadas pelo estado de São Paulo. Sugerindo, assim, que o principal argumento dos críticos da reitoria, incluindo os servidores e estudantes em greve, pode ter um fundo de verdade.

Isso significa que é esse descompasso estrutural o responsável pelo problema atual, imediato, por que passa a USP? Não necessariamente. É possível que essa expansão da USP acima da expansão dos repasses fosse ser compensada no futuro, já que o padrão pode se dar em ondas. Ou ainda, pode ser que esse problema fosse mesmo uma bomba relógio, mas cuja detonação ainda estivesse muito longe no tempo e não seja responsável pela crise financeira atual. Para responder essas e outras questões, precisamos de mais informações. E é exatamente isso que vamos trazer nos próximos posts. Fiquem ligados!